Nachlese: Zukunftsaufgabe Kooperation - KDZ Round Table Oktober 2008

Aus Plattform Verwaltungskooperation
Wechseln zu: Navigation, Suche

2009-02-24: Zukunftsaufgabe Kooperation

Bericht über die 6. Round Table Veranstaltung des KDZ am 1 . Oktober 2008 im Wiener Rathaus.

Viele Menschen lehrt die Erfahrung, dass das tägliche Leben heute überwiegend regional organisiert abläuft; in „funktionalen“ Regionen, in Verflechtungsgebieten. Diese funktionalen Regionen stimmen allerdings mit den administrativen Grenzen der lokalen und regional ausgerichteten (Gebiets-)Körperschaften nicht überein; eine regionale Koordinierung – z.B. der Standorte öffentlicher Einrichtungen, des öffentlichen Verkehrs – wird erforderlich. Auch die globalisierte Wirtschaft verlangt eine regionale Organisation, um mit dieser speziellen Form der Kooperation dem intensivierten Wettbewerb besser, erfolgreicher standzuhalten.

Regionen zu bilden, ist ein Handlungskonzept, um wichtige gesellschaftliche Ziele wie ökonomische, soziale und ökologische Nachhaltigkeit sowie Umweltqualität, Zugänglichkeit öffentlicher Güter und sparsamen Umgang mit dem Boden zu erreichen. Dabei ergeben sich diverse Fragen: Welcher Koordinierungs- und Steuerungsbedarf ist gegeben? Wie funktioniert die regionale Koordinierung heute? Welche Handlungsmöglichkeiten bieten sich für die Gemeinden, für die Bezirkshauptmannschaften, für die Bundesländer?

Die Veranstaltung des KDZ sollte auf diese und weitere Fragen Antworten geben. Moderiert durch Generalsekretär Dr. Thomas Weninger vom Österreichischen Städtebund präsentierten Univ.-Prof. Heinrich Mäding (Präsident der Deutschen Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Berlin), Univ.-Prof. Peter Weichhart (Leiter des Instituts für Geographie und Regionalforschung der Universität Wien) sowie Bernhard Müller (Bürgermeister der Stadt Wiener Neustadt) ihre Gedanken. Diese werden auszugsweise im Folgenden wiedergegeben.

Strategische Regionsbildung und ihre organisatorische Formen

Unter diesem Titel behandelte Prof. Mäding eine spezifische Form der Kooperation, mit der die Stadtpolitik, die durch das Territorium vorgeprägte Begrenztheit der einzelnen Stadt und ihrer Ressourcen zu überwinden sucht. Der entscheidende Unterschied zur traditionellen Kooperation, ist ihre Ausrichtung nach Außen. Mäding sieht dies durch drei Umstände gegeben:

  1. Erzeugung von Aufmerksamkeit und positivem Image (Regionalmarketing i.e.S.),
  2. Lobbying beim Land, beim Bund, bei der EU (regionale "Außenpolitik"), beides letztlich mit dem Ziel,
  3. der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, des akquisitorischen Potenzials der Stadtregion.

Das akquisitorische Potenzial umfasst nicht nur Investitionen privater Unternehmen als Voraussetzung für Arbeitsplätze und damit für Einkommenschancen der Bevölkerung, sondern auch qualifizierte EinwohnerInnen als Anreiz für solche Investitionen und als Steuerquelle, weiters öffentliche Investitionen (Verkehrsverbindungen, Forschungsinstitute, Behördenstandorte) oder auch Zuschüsse höherer Ebenen und nicht zuletzt attraktive Ereignisse in Kultur und Sport, die die Lebensqualität der BewohnerInnen steigern und BesucherInnen und deren Kaufkraft anlocken.

Prof. Mäding formulierte bezüglich der Organisation strategischer Regionen die These, dass nicht die üblichen Ressourcen (Recht als Handlungsbasis des öffentlichen Sektors), finanzielle Mittel, Wissen (um soziale Strategien effektiver und effizienter zu machen) für das Einrichten von Trägerorganisationen "im Mittelpunkt stehen, sondern dass es hier primär um etwas geht, was in der politikwissenschaftlichen Systemtheorie "Unterstützung" (support) genannt wird. Dies ist die freiwillige, durch Anreize gestützte, dauerhaft internalisierte Bereitschaft der einzelnen Akteure, die gemeinsamen Ziele zu fördern ("Teamgeist" und "Commitment"). […] Wichtig ist also nicht die lange Suche nach einer anfänglich richtigen Lösung der materiellen und prozeduralen Probleme, sondern die Bereitschaft, einen innovativen und fairen Prozess gelenkter Selbstorganisation zu beginnen, in den Wirtschaft und Kommunen, Hochschulen und Bürgergruppen ihre Ideen von nachhaltiger Regionalentwicklung und öffentlich-privater Kooperation einbringen können."

Ein solcher Prozess bedarf zur Steuerung eines inneren Führungszirkels engagierter Personen. Die Vorstellung, alle Ideen könnten gleiches Gewicht oder gleiche Realisierungschance haben, ist jedoch eine Illusion. Den kontinuierlichen Prozess der Aushandlung, Anpassung und Verbesserung nennt man heute meist „Regional Governance“. Zum Abschluss seiner Ausführungen befasste sich Herr Mäding mit Standortprofilierung, als einem Aspekt von Regional Governance. Die üblichen Modelle sehen hierbei SWOT-Analysen und Leitbildprozesse als zentrale Elemente vor; Probleme dabei sind manches Mal „Profile ohne Profilierung“ oder die Ausklammerung der sozialen und ökologischen Erwartungen an die Lebensqualität der BürgerInnen.

Regionalplanung für Ballungsgebiete – ein Handlungsfeld von nationaler Bedeutung

Auch Prof. Weichhart ging davon aus, dass Wirtschaft und Lebenswelt heute vielfach regional organisiert sind. Für die Wirtschaft entscheidend ist der regionale Bezug deshalb, weil erst auf dieser Ebene jene Vielfalt und wechselseitige Ergänzungsstruktur von Standortgegebenheiten präsent ist, die als Attraktoren für mobile Standortfaktoren wirken. Funktionalregionen entstehen durch die sozioökonomische Handlungspraxis. Sie lassen sich analytisch sehr einfach erfassen und darstellen, etwa durch die Analyse von Pendlerverflechtungen, zentralörtlichen Beziehungen, Kaufkraftströmen, sozialen Interaktionen. Meist handelt es sich um Zentralräume, Ballungsräume, und wenn sie besonders groß sind, nennen wir sie Metropolregionen. Die Etablierung von stadt-regionalen Programmen und Steuerungssystemen ist eine Aufgabe von nationaler Bedeutung – nicht nur für die peripheren Gebiete, sondern auch und v.a. für die Ballungsgebiete.

"Harte" und "weiche" Formen der Institutionalisierung von Regionalplanung

Prof. Weichhart unterscheidet eine harte und eine weiche Form. Für die harte Form gibt es nur zwei Best Practice-Beispiele, nämlich Stuttgart und Hannover; Stuttgart als Regionalverband und mit einem Regionalparlament, in Hannover als eine gebietskörperschaftliche Lösung. In dieser harten Form gibt es klare Regeln der politischen Willensbildung und verbindliche Programme. Der Regionalverband Stuttgart etwa versteht sich als zentraler Impulsgeber für die ganze Region; er hat eine ganze Reihe von klar definierten Aufgaben: Landschaftsrahmenplanung, Verkehrsplanung, Wirtschaftsförderung, der regional bedeutsame öffentliche Verkehr, Teile der Abfallentsorgung und regionales Tourismusmanagement werden vom Verband administriert. Der Verband hat ein zentrales Steuerungsinstrument, den Regionalplan. Ein Einkaufszentrum auf der grünen Wiese, irgendwo in einer Gemeinde, ohne dass der Verband dem zustimmt, kann es nicht geben.

Die weiche Form geht in Richtung "Regional Governance"; für ein regionales Einzelhandelskonzept beispielsweise werden auf dem Weg über privatrechtliche Verträge interkommunale Kooperationen und abgestimmte räumliche Nutzungen hergestellt. In Österreich ist gegenwärtig nur die weiche Institutionalisierungsform möglich. Während die harte Form auf Basis entsprechender rechtlicher Grundlagen eine hohe Wirksamkeit aufweist, zeigt die weiche Form einen geringeren Wirkungsgrad, weil die Selbstbindung im Konfliktfall aufgegeben werden kann. Am Beispiel der Stadtregion Salzburg zeigte Prof. Weichhart die bisherigen Ansätze zu einer regionalen Abstimmung – zuletzt das Projekt Projekt „Masterplan 2008“. Er skizzierte den komplizierten Weg, auf Basis einer Euregio die Zusammenarbeit zu institutionalisieren und meinte abschließend, dass sich an der Grundproblematik der Animositäten zwischen der Kernstadt und den Umlandgemeinden wenig geändert hat.

Interkommunale Kooperation in der Region Wiener Neustadt

Bürgermeister Müller berichtete über die bisher erst seit kurzem bestehende Kooperation der (Statutar-)Städte in Niederösterreich v.a. in Fragen des Finanzausgleichs, über die enge regionale Kooperation in der Frage der Übertragung der Gemeindespitäler an das Land Niederösterreich zwischen Wiener Neustadt und Neunkirchen sowie über die teilweise schon langjährig etablierten Ver- und Entsorgungsverbände im Bereich der Infrastruktur des Raums Wiener Neustadt. Der Regionale Entwicklungsverband Industrieviertel ist dagegen jüngeren Datums; er zählt 109 Mitgliedsgemeinden aus dem gesamten Industrieviertel und verfolgt eine regionalwirtschaftliche Standortkooperation, eine verbesserte verkehrsmäßige Erschließung der Gewerbestandorte, den Aufbau grenzüberschreitender Netzwerke, z.B. mit einer Sprachoffensive Ungarisch an den Schulen, Lobbying für EU-Förderungen und die Kooperationen rund um Medastron (Das Interreg-Projekt Medastron ist ein Krebsforschungs-und Therapiezentrum, das aller Voraussicht nach im Jahr 2012 in Wiener Neustadt in Betrieb gehen wird. Es wird das einzige Zentrum dieser Art in Mittel-Osteuropa sein.). Neben den gut funktionierenden Infrastrukturverbänden sind die Kooperationen zwischen den benachbarten Städten nicht nur erfreulich, so z.B. dann, wenn in einer ungarischen Partnerstadt nach einer Kommunalwahl ein guter Teil der Stadtverwaltung ausgetauscht wird und die Zusammenarbeit erst wieder neu begründet werden und anlaufen muss. Für die manchmal geringe Kooperation, dafür eine umso stärkere Konkurrenz zwischen den Gemeinden in einer Region machte Bürgermeister Müller auch den Finanzausgleich verantwortlich, er war jedoch zuversichtlich, dass eine neue Generation von BürgermeisterInnen deutlich positiver zu regionaler Zusammenarbeit eingestellt ist als frühere.

Zur Diskussion

Die aus Zeitgründen verkürzte Diskussion galt u.a. der Frage, ob an Stelle der komplizierten institutionellen Lösungen Gemeindefusionen angestrebt und/oder die in der Verfassung nur rudimentär angelegte Gebietsgemeinde herangezogen werden könnten. Dazu gab es mehrheitlich die Antwort, dass von oben verordnete Kooperationen wenig Realisierungschancen haben und dass daher an die jeweilige Region und die zu lösenden Fragen angepasste „weiche“ Formen der regionalen Zusammenarbeit entwickelt werden sollen. Weiters ist das Problem angesprochen worden, dass genauere Vorstellungen über Aufgaben und Einzugsgebiete von regionalen Kooperationsformen entwickelt werden sollten. Regionalplanung, regionale Entwicklung, interkommunale Zusammenarbeit und regionale Infrastrukturverbände behandeln teils sehr unterschiedliche Fragen, mit unterschiedlichen Instrumenten. Es ist zwar keine Frage, dass die Intensität der Verflechtungen in einer Region den Bereich einer Funktionalregion gut abbilden lässt, dennoch sind die historischen Territorien auch Elemente der Identifikation für die BürgerInnen und für die Kommunikation zwischen den BewohnerInnen. Erfahrungen aus der Planungspraxis zeigen auch, dass haltbare Lösungen häufig aus einem Bottom-up- und einem Top-down-Prozess entwickelt werden können. Die Politik wird sich jedenfalls der Verantwortung für die regionale Dimension des politischen Handelns nicht entziehen können.